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法律制度变革给环评行政行为带来哪些影响?

时间:2020-07-24 来源:中国环境报  作者:   点击:
  在环境影响评价制度的新发展过程中,尽管涉及该项制度变化的多个方面和多个层次,但是,最主要的变革还是围绕环境影响评价审批改革为中心:一方面,将原有环评文件的审批制改为审批与备案并举;另一方面,将原先的建设项目各类串联式审批改为同步进行的并联式审批。同时,环评制度一些未被重视的重要法律条款开始得到落实,配套制定和修改了诸多新规章和规范性文件。
 
  这也说明,我国在建设项目环评管理方面的立法更加务实和彰显动态管理的倾向。环评制度有了重大变化,这同样也给环境行政监管产生影响。
 
  趋势一、环评审批权的分化并未减轻建设项目监管压力
 
  《环境影响评价法》修改后,建设项目环境影响评价报告书和报告表项目依就保留了审批权,但大量的填写环境影响登记表建设项目不再需要环评审批,这不仅节省了建设单位的人力时间成本,同样也减轻了生态环境部门的环评文件审批压力。
 
  因为,一则这类项目数量超过环境影响评价报告书和报告表项目的总数;二则这类项目虽然环境影响很小,但往往与公众生活密切相关,比如餐饮类项目等,社会关注度比较高。历来环评审批时,周边的第三人往往意见都比较大,这让生态环境部门在对环境影响登记表审批时左右为难。
 
  当然,由于备案制的实施,生态环境部门的环评审批行政行为压力减少,但是对这类备案登记的建设项目事后环境监管压力却在增大,特别是一些建设单位想借此规避法律,将本来应该编制环评报告书或者报告表的项目用备案登记蒙混过关。
 
  另外,环评审批由“串联式”审批改为“并联式”审批后,各行政机关只负责自己的审批事项,不以其他项目审批为前置条件。但不能改变的是,生态环境部门的审批涉及的是环境影响,这不仅事关建设单位核心利益,而且关乎项目周边第三人的切身利益、甚至环境公共利益,此外,与建设项目无直接关系的环保公益组织也会关注,这使得环评及其审批的社会因素压力陡然增大,且并联下的审批,可能是其他部门都审批通过了,这反过来更加凸显环评审批的社会关注度。
 
  趋势二、环评审批条件的细化对环评审批合法性要求更高
 
  建设项目环境影响评价文件的审批,属于典型的行政许可行为,最终的结果不外乎两种:审批通过的决定和不予审批通过的决定。
 
  过去,无论是《环境影响评价法》,还是《建设项目环境保护管理条例》等法律、法规都没有明确生态环境部门作出行政许可决定的具体条件,而《行政许可法》中也只是说根据法定许可条件作出行政许可的决定。
 
  实际上,以往在环评许可条件不是非常明确的情况下作出的许可决定,往往第三人等是比较容易寻找推翻许可决定的理由。因为,许可和不予许可的条件都不是非常明确。
 
  但是,新修改的《建设项目环境保护管理条例》中明确了五大类建设项目环境影响评价文件不予批准的条件,这其中,既涉及建设项目之外区域环境质量宏观方面因素的考虑,又有建设项目环境影响评价文件本身内容的考虑;不仅关注拟建项目的本身环境问题,还要关联建设单位原有项目的环境问题。生态环境部门的审批人员要结合实践中的环境影响评价文件内容,准确领会这五大类不予审批的情形。
 
  特别是,以往针对建设项目环评文件、缺陷,大都采取退回补充的方式,而现在的重大缺陷环评文件,则作出不予批准的决定。如何把握批准与不批准的法律适用条件,对于建设项目环境影响评价文件的审批人员来说,需要不断提升行政许可能力。
 
  趋势三、环评监管法律规范的繁杂需要更高的监管能力
 
  从建设项目行政许可的角度来看,法律在进行行政许可制度的整合过程中,主要选择保留建设项目环境影响评价的行政许可和建设项目运行过程中的排污行政许可。环评行政许可不仅起到了预防建设项目环境影响的作用,也是后续排污行政许可的基础,其重要性不言而喻。
 
  但是,建设项目环境影响评价文件的编制和审批,在适用法律的过程中,不仅要熟悉建设项目环境影响评价规则、行政许可程序,更要掌握各类法律法规保护的环境要素,包括各种复杂的环境标准等技术规范,这些都给环境影响评价文件审查审批决定的作出提出了非常高的要求。
 
  虽然,生态环境部陆续出台了一些建设项目行业环评文件审查要点技术规范,法律也赋予生态环境部门在审查环评文件过程中,可以借助于技术评估机构进行技术评估,但最终的选择意见还是在环评审批人员。
 
  同时,很明显,自新环保法实施以来,包括建设项目环境监管在内的法律、法规、规章、规范性文件的立、改、废速度明显加快,如《建设项目环境影响评价分类管理名录》的修改频率大幅度提升,这都使得生态环境部门工作人员在面对日益变化的法律面前,需要不间断地学习法律,掌握法律,提升自我的行政许可能力。
 
  趋势四、公众环境参与意识的提高使环评审批难度增加
 
  在生态环境部门建设项目环境影响评价文件的审批实践中,一个很重要的问题,就是如何做好环境影响评价过程中的公众参与。
 
  特别是,对于一些政府投资的重大重要的又是环境比较敏感的建设项目,比如,生活垃圾处置场项目、变电站项目、危险废物焚烧项目等,生态环境部门不仅要面对建设单位提交环评文件后的公众参与,还要在地方政府层面的要求下,主动提前介入到建设项目环境影响评价文件的编制过程之中,这都给生态环境部门带来很大的审批压力。
 
  一方面,环境影响评价文件审批不通过,一些重要的公共基础设施难以建成;另一方面,环境影响评价文件审批通过,又可能会面临第三人提起的行政复议或者行政诉讼。
 
  尤其是,新环保法专门增加了“信息公开与公众参与”一章,公众参与在环境影响评价中越来越受到重视。加之2019年1月1日正式施行的环境影响评价公众参与办法,这使得新的公众参与无论在环评编制阶段,还是在审批阶段,都出现非常大的变化,而这些新的变化,也将随着公众环境意识的提高,让生态环境部门在此过程中扮演的角色更为突出,压力也将随着经验的不足而增大。
 
  趋势五、未批先建责任加重使得环评审批与执法挂钩
 
  对于建设单位未批先建违法行为的查处,2003版《环境影响评价法》第三十一条中有两款规定,要么逾期不补办手续的才处罚,要么就是最多罚款二十万元。
 
  2016年7月,《环境影响评价法》第一次修正,一个重要的变化就是加大了对未批先建违法行为的处罚力度。规定根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状。这对投资额比较大的建设项目,影响更大。
 
  以前对建设单位未批先建违法行为的查处,基本上是环境监察人员通过现场检查笔录就能够确认未批先建行为。但在修法将未批先建行为的处罚与建设项目总投资额挂钩后,建设单位对该违法行为处罚提出异议的明显在增多,执法流程上也有变化。
 
  如今,环境监察人员在现场检查过程中,如果发现存在未批先建行为,一般也只是初步确定。因为,生态环境部门还需要针对建设单位未批先建项目的具体情况,根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定,来确认建设单位所建项目是属于环境影响评价法律中所规制的项目,并且根据法律的规定需要进行环境影响评价。
 
  至于如何判断是否需要执行环境影响评价,究竟是需要编制环境影响评价报告书、报告表,还是填写环境影响登记表,或者是不纳入环境影响评价范围,最终还是需要生态环境部门的环评专业人员来确认。
 
  因此,从这个角度来说,生态环境部门的环评审批机构及其人员在建设项目环境执法过程中,仍然要扮演重要的角色。
 
 

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